عقوبات (دبلوماسية أو اقتصادية أو عسكرية)

     العقوبات جزء من التدابير التي يسمح بها القانون الدولي لتسوية المنازعات بين الدول. وهي لا تُعتبر عملًا من أعمال العدوان أو الحرب. ويجوز فرضها على دولة أو جهة فاعلة من غير الدول (فرد أو حركة تمرد، أو حزب سياسي) لا تحترم التزاماتها الدولية أو تسلك سلوكًا ينتهك النظام العام العالمي أو يُهدِّده.

إن العقوبات وسيلة إكراه غير عسكرية يجوز فرضها في مجالات مختلفة مثل العلاقات الدبلوماسية أو الاقتصادية أو الثقافية بين الدول. وهي تتجسَّد في قرارات تتراوح من حظر الأسلحة إلى فرض قيود أخرى على التجارة أو التمويل أو السفر، أو قطع العلاقات الدبلوماسية. وقد تفرضها دولة ضدَّ دولة أخرى (العقوبات أحادية الجانب) أو تفرضها عدَّة دول في إطار منظمة دولية مثل الأمم المتحدة (العقوبات الجماعية).

يحظر ميثاق الأمم المتحدة، منذ عام 1945، استخدام القوة العسكرية في العلاقات بين الدول إلا في حالة الدفاع الشرعي. ولذلك، لا يجوز فرض عقوبات عسكرية إلا بقرار من مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة عملًا بأحكام الفصل السابع من الميثاق في حالة وقوع تهديد للسلم الدولي (المادة 42 من ميثاق الأمم المتحدة). ولا يجوز لمجلس الأمن التابع للأمم المتحدة أن يُقرِّر فرض عقوبات عسكرية إلا كملاذ أخير حينما يظهر أن فرض نوع آخر من العقوبات غير العسكرية التي ينص عليها ميثاق الأمم المتحدة لا يفي بالغرض (المادة 41 من ميثاق الأمم المتحدة).

وفيما مضى، كانت العقوبات تُستخدَم أساسًا من جانب دولة ضد دولة أخرى بهدف ممارسة أقصى ضغط على سلطات الدولة لإحداث تغيير في سلوكها أو - في نهاية المطاف - من أجل تغيير النظام. 

وفي عهد أقرب، وللحد من تأثيرها واسع النطاق على السكان من الناحية الإنسانية، أصبحت أكثر تحديدًا وتستهدف أفرادًا وجماعات يعتبرون أعضاء بارزين أو مؤثرين في جهاز الدولة. 

وقد أصبحت العقوبات عنصرًا أساسيًّا في الاستراتيجية الدولية لمكافحة الإرهاب التي تهدف إلى حظر التمويل والدعم المادي للجماعات والأفراد المدرجين على قوائم الإرهاب الدولية، فضلًا عن حظر سفرهم وأي شكل من أشكال العلاقة معهم.

وفي حالات النزاع المسلح، يضمن القانون الدولي الإنساني حق المدنيين في تلقي المساعدات الإنسانية. ولذلك، تُعفى الإغاثة الإنسانية دائمًا من العقوبات وعمليات الحظر المفروضة على الدول والجهات الفاعلة من غير الدول.

وسواء أكانت العقوبات أحادية الجانب (أولًا) أم جماعية (ثانيًا)، فإن مبدأ الإعفاء لأغراض إنسانية قد أُدرج تدريجيًّا بشكل صريح في مختلف أنظمة العقوبات (ثالثًا).

أولًا- العقوبات أحادية الجانب

بموجب ميثاق الأمم المتحدة، لا يجوز للدول استخدام القوة المسلحة لتسوية منازعاتها. ومع ذلك، يُمكِن للدول أن تلجأ في العلاقات فيما بينها إلى شكل أقل من التدابير القسرية مثل العقوبات الدبلوماسية أو الاقتصادية. فعلى سبيل المثال، فرضت الولايات المتحدة وأوروبا عقوبات ضد روسيا التي ردت بالمثل بعد ضم روسيا لشبه جزيرة القرم خلال الحرب في أوكرانيا، وكذلك في عام 2014، في أعقاب التسميم المزعوم لجاسوس روسي سابق في المملكة المتحدة. وتجدر الإشارة إلى برنامج العقوبات الذي اعتمدته الولايات المتحدة في عام 2012 في أعقاب وفاة المحامي سيرجي ماغنيتسكي في سجن روسي في عام 2009، والذي يسمح لها بفرض عقوبات على أعضاء حكومات أجنبية وأفراد آخرين متهمين بانتهاكات حقوق الإنسان من خلال تجميد أصولهم المالية ومنعهم من دخول أراضيها. وثمة مثال آخر، وهو العقوبات الاقتصادية التي فرضتها الولايات المتحدة في عام 2021 على الصين والشركات الصينية المتهمة بالمشاركة في قمع أقلية الويغور من خلال إخضاع أفرادها للعمل القسري. وقد ردت كل من روسيا والصين على هذه العقوبات بفرض عقوبات مماثلة.

ويمكن للدول أيضًا أن تحيل منازعاتها إلى محكمة العدل الدولية  أو إلى هيئات إقليمية، مثل محكمة العدل التابعة للاتحاد الأوروبي. تبت محكمة العدل الدولية في مسؤولية الدول وليس في المسؤولية الجنائية للأفراد. وأحكامها ملزمة للدول المعنية. وإذا لم تمتثل دولة ما لحكم محكمة العدل الدولية، فإن مجلس الأمن يصدِر قرارًا باتخاذ التدابير اللازمة لتنفيذ ذلك الحكم (المادة 94 (2) من ميثاق الأمم المتحدة).

ثانيًا - العقوبات الجماعية

يجوز فرض عقوبات جماعية على مستوى المنظمات الدولية أو الإقليمية مثل الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي والاتحاد الأفريقي. وينشئ ميثاق الأمم المتحدة في فصله السادس نظامًا للأمن الجماعي يُنظِّم التسوية السلمية للنزاعات بين الدول. في حالات "تهديد السلم والإخلال به وأعمال العدوان"، ينص الفصل 7 من ميثاق الأمم المتحدة (المواد 39-51) على جواز فرض عقوبات جماعية على الدول أو الجهات الفاعلة من غير الدول.

وتنطوي هذه التدابير على إمكانية فرض عقوبات جماعية على الدول أو الجهات الفاعلة غير الحكومية. وتشتمل على تدابير دبلوماسية أو اقتصادية مثل وقف الصلات الاقتصادية والمواصلات الحديدية والبحرية والجوية والبريدية والبرقية واللاسلكية وغيرها من وسائل المواصلات وقفًا جزئيًّا أو كليًّا وقطع العلاقات الدبلوماسية (المادة 41 من ميثاق الأمم المتحدة). وهي تشمل أيضًا استخدام القوة العسكرية اللازمة لحفظ السلام والأمن الدوليين أو لإعادتهما إلى نصابهما عندما يكون هناك نوع آخر من التدابير لا يفي أو تبيَّن أنه لا يفي بالغرض (المادة 42 من ميثاق الأمم المتحدة). والهدف من التدابير الجماعية هو الضغط على الدولة المعنية أو الكيان من غير الدول لتغيير سلوكه وإدارة التهديدات والانتهاكات للسلم والأمن الدوليين.

إن العقوبات والتدابير القسرية التي يُقرِّرها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة مُلزمة ويجب أن تنفِّذها جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة. وقبل اللجوء إلى التدابير العسكرية، التي لا تستخدم إلا في ظروف استثنائية، يُحدِّد ميثاق الأمم المتحدة أنواعًا أخرى من التدابير التي لا تنطوي على استخدام القوة المسلحة. وبالتالي، يمكن لمجلس الأمن الدولي اعتماد تدابير إلزامية لتنفيذ العقوبات الاقتصادية التي قد تكون انتقائية أو محدودة (على سبيل المثال، حظر الأسلحة، أو تجميد الأصول المالية، أو حظر السفر، أو فرض أنواع مختلفة من الحظر الاقتصادي).

وتتولى رصد تنفيذ كل نظام من نظم العقوبات المنشأة بموجب قرار صادر عن مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة لجنة عقوبات منشأة داخل المجلس تحت رقم القرار ذي الصلة.

وقد وضع مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة عدة أنظمة للعقوبات، شملت في عام 2024 ما يلي:  حظر السفر وتجميدًا للأصول لفرض عقوبات على أكثر من 1000 من الأفراد والكيانات المرتبطين بتهديد السلم والأمن الدوليين في 15 حالة وبلدًا: أفغانستان - طالبان بموجب القرار 2615 (2021)، وجمهورية أفريقيا الوسطى (11 فردًا وكيانين)، بموجب القرارات 2127 (2013) و2134 (2014) و2399 (2018))، وجمهورية الكونغو الديمقراطية (36 فردًا و9 كيانات، بموجب القرار 1533 (2004))، وجمهورية كوريا الشعبية الديمقراطية (80 فردًا و75 كيانًا، بموجب قرارات متعددة منها القرارات 1718 (2006) و1874 (2009) و2087 (2013) و2094 (2013) و2270 (2016) و2321 (2016) و2356 (2017) و2371 (2017) و2375 (2017) و2397 (2017))، وغينيا - بيساو (10 أفراد بموجب القرار 2048 (2012))، والعراق (86 فردًا و61 كيانًا، بموجب القرار 1518 (2003))، هايتي (فردًا واحدًا بموجب القرار 2653 (2022)، وتنظيم الدولة الإسلامية في العراق والشام (داعش) وتنظيم القاعدة (262 فردًا و84 كيانًا، بموجب القرار 2368 (2017) والقرار 2253 (2015))، وليبيا (28 فردًا وكيانين، بموجب القرار 1970 (2011) والقرار 1973 (2011))، ومالي (8 أفراد، بموجب القرارين 2374 (2017) و2432 (2018)، والصومال (15 فردًا وكيانًا واحدًا، بموجب القرار 1844 (آخر تحديث في 8 آذار/مارس 2018))، وجنوب السودان (8 أفراد، بموجب القرارات 2206 (2015) و2428 (2018) و2471 (2019)) والسودان (4 أفراد بموجب القرار 1591 (2005)) وحركة الطالبان (135 فردًا و5 كيانات، بموجب القرارات 1988 (2011) و2082 (2012) و2160 (2014) و2255 (2015)) واليمن (5 أفراد، بموجب القرار 2140 (2014)). وفيما يتعلق بلبنان، أنشأ مجلس الأمن الدولي نظام العقوبات 1636 في عام 2005 للمساعدة في التحقيق المستمر للجنة التحقيق الدولية المستقلة التابعة للأمم المتحدة في هجوم 14 شباط/فبراير 2005 الذي أودى بحياة رئيس الوزراء اللبناني السابق رفيق الحريري. وفرض المجلس حظرًا على السفر وتجميدًا للأصول على جميع الأفراد الذين حدَّدتهم اللجنة أو حكومة لبنان، واشتُبه في تورطهم، في الهجوم الإرهابي. وبعد انتهاء ولاية لجنة التحقيق الدولية المستقلة التابعة للأمم المتحدة في 28 شباط/فبراير 2009، نُقِل الاختصاص إلى المحكمة الدولية الخاصة بلبنان (التي أنشئت بموجب قرار مجلس الأمن رقم 1757 في عام 2007). ولا يستهدف نظام العقوبات الوارد في قرار مجلس الأمن رقم 1636 أي فرد أو كيان، وسيظل نافذًا إلى أن تستكمل جميع التحقيقات والإجراءات القضائية في المحكمة الخاصة بلبنان.

←   للاطلاع على تحديث لهذه القائمة، انظر@ مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، قائمة الجزاءات الموحدة المتاحة في نهاية النص.

ثالثًا- الإعفاءات لأغراض إنسانية في أنظمة عقوبات الأمم المتحدة

في حالات النزاع المسلح، تُعفَى الإغاثة الإنسانية وفقًا للقانون الدولي الإنساني دائمًا من القيود الناشئة عن العقوبات الاقتصادية أو "الحظر الشامل" على جميع أشكال التبادل الاقتصادي. ولضمان امتثال نظام العقوبات الدولية للالتزامات التي يفرضها القانون الدولي الإنساني، أُدرجت بعض الأحكام الخاصة في بعض القرارات لضمان استبعاد الإغاثة الإنسانية من نطاق تطبيق العقوبات. ويشار إليها بالإعفاءات أو الاستثناءات لأغراض إنسانية.

على سبيل المثال، ينص القرار 2593 (2021) بشأن نظام العقوبات في أفغانستان على ما يلي: ”[يجب على] جميع الأطراف السماح بوصول الأمم المتحدة ووكالاتها المتخصصة وشركائها المُنفِّذين، وجميع الجهات الفاعلة في مجال العمل الإنساني المُشارِكة في أنشطة الإغاثة الإنسانية، وذلك علىنحو كامل وآمن ودون عوائق (...) بغية كفالة إيصال المساعدة الإنسانية إلى جميع المحتاجين“. (التشديد من جانبنا)

أمَّا القرار 2582 (2021) بشأن نظام العقوبات في جمهورية الكونغو الديمقراطية: فإنه ”يطلب إلى الدول أن تكفل امتثال جميع ما تتخذه من تدابير تنفيذًا لهذا القرار لالتزاماتها بموجب القانون الدولي، بما في ذلك القانون الدولي الإنساني والقانون الدولي لحقوق الإنسان والقانون الدولي للاجئين، حسب الانطباق“. (التشديد من جانبنا)

يُشدِّد القرار 2590 (2021) بشأن نظام العقوبات في مالي على أنَّ: ”التدابير المُفروضة بموجب هذا القرار لا يُقصَد أن تترتب عليها آثار ضارة من الناحية الإنسانية بالسكان المدنيين“. (التشديد من جانبنا)

أصبحت الحاجة إلى حماية الأنشطة الإنسانية التي يقتضيها القانون الدولي الإنساني من الآثار السلبية لنظم العقوبات ملحة بشكل خاص في حالة قرارات الأمم المتحدة المتخذة منذ عام 2000 لمكافحة الإرهاب. وفي العديد من حالات النزاع، شكلت هذه العقوبات تهديدًا مباشرًا للمساعدات الإنسانية المقدمة للسكان الذين يعيشون في أراضٍ تسيطر عليها جماعات مسلحة غير حكومية مصنفة على أنها إرهابية. وكان هناك خطر حقيقي من أن يعتبر مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة أن وجود منظمات إنسانية على الأرض وممارستها لأنشطتها في المناطق الخاضعة لسيطرة كيانات أو أفراد مصنفين كإرهابيين، بمثابة دعم مادي للإرهاب.

وقد أثارت المنظمات الإنسانية هذه الشواغل على مر السنين حيث تطلب إدراج نص صريح بشأن الإعفاءات لأغراض إنسانية في قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة..

ابتداء من عام 2016، أُدرِجت أحكام خاصة للحد من الآثار السلبية على المساعدات الإنسانية. ويتضمَّن قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة 70/291 "حث الدول على أن تكفل، وفقًا لالتزاماتها بمقتضى القانون الدولي والقوانين الوطنية، وكلما كان القانون الدولي الإنساني منطبقًا، ألا تعرقل تشريعات وتدابير مكافحة الإرهاب الأنشطة الإنسانية والطبية أو التواصل مع جميع الجهات الفاعلة ذات الصلة حسبما هو منصوص عليه في القانون الدولي الإنساني".

ومنذ عام 2019، أقرت قرارات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة أيضًا بوجود هذا الخطر وقررت الحد منه بإدراج تحذير محدد ينص على ما يلي: ”[...] يتعين على الدول أن تأخذ في الاعتبار الآثار المحتملة لتدابير مكافحة الإرهاب على الأنشطة الإنسانية حصرًا، بما في ذلك الأنشطة الطبية، التي تضطلع بها الجهات الفاعلة المحايدة في مجال العمل الإنساني على نحو يتسق مع القانون الدولي الإنساني“. (انظر، على سبيل المثال، القرار 2482 (2019)).

بدأ التقدم في هذا الصدد يظهر في كانون الأول/ديسمبر 2021 عندما أدرج مجلس الأمن الدولي إعفاءات لأغراض إنسانية واسعة النطاق في نظام العقوبات المفروض على أفغانستان، يشمل توفير ودفع وتجهيز الأموال والأصول اللازمة للعمل الإنساني وللأنشطة الرامية إلى تلبية الاحتياجات الإنسانية الأساسية. واعتُمِدت إعفاءات مماثلة في تشرين الأول/أكتوبر 2022 في نظام العقوبات على هايتي.

في 9 كانون الأول/ديسمبر 2022، اعتمد مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة القرار 2664 (2022) المعنون "مسائل عامة تتصل بالجزاءات" الذي ينص على إعفاء عالمي وتلقائي للجهات الفاعلة الإنسانية فيما يتعلق بتوفير الأموال أو الأصول المالية أو الموارد الاقتصادية الأخرى أو تجهيزها أو دفعها للأفراد والكيانات المدرجة أسماؤهم في قائمة جزاءات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة. وينطبق الإعفاء لأغراض إنسانية المنصوص عليه في هذا القرار على جميع قرارات جزاءات مجلس الأمن السابقة والمستقبلية كلما كان هناك تضارب حول تطبيق هذا الإعفاء الجديد. وهو يُقدِّم تعريفًا واسعًا للأنشطة الإنسانية المستثناة من نطاق تدابير الجزاءات التي فرضها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة لتجميد الأصول: "توفير الأموال أو الأصول المالية أو الموارد الاقتصادية الأخرى أو تجهيزها أو دفعها أو توفير السلع والخدمات اللازمة لضمان إيصال المساعدة الإنسانية في الوقت المناسب أو لدعم الأنشطة الأخرى التي تساهم في تلبية الاحتياجات الإنسانية الأساسية". ومن المهم أن القرار يُوسِّع صراحة نطاق تطبيق هذا الإعفاء لأغراض إنسانية ليشمل نظام الجزاءات الخاصة بمكافحة الإرهاب رقم 1267 (تنظيم الدولة الإسلامية في العراق والشام وتنظيم القاعدة). وعلى الرغم من أن القرار 2664 (2022) ينص على أن الإعفاء لأغراض إنسانية فيما يتعلق بالنظام الخاص لمكافحة الإرهاب 1267 سيكون نافذًا لفترة أولية مدتها سنتان وأنه سيتم تمديده أو إلغاؤه فيما يتعلق بهؤلاء الأفراد، فإنه يوفر أساسًا لمشاركة إنسانية أقوى بشأن هذا الموضوع السياسي والقانوني الحساس. 

وفي كانون الأول/ديسمبر 2024، قرر مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بالإجماع بموجب قراره رقم 2761 تمديد الإعفاء المنصوص عليه في القرار رقم 2664 (2022) بشأن النظام الخاص لمكافحة الإرهاب، الذي تمت الموافقة عليه لفترة تجريبية أولية مدتها سنتان، إلى أجل غير مسمى.

ويتطلب التنفيذ السليم للقرار 2664 (2022) إدراج أحكامه في لوائح الجزاءات والتشريعات الوطنية لجميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة والمنظمات الإقليمية.

وفي نيسان/أبريل2023، اعتمدت الولايات المتحدة، التي كانت إحدى الدول التي صاغت القرار 2664 (2022)، سلسلة من الاستثناءات والتعديلات الجديدة على تشريعاتها.

وفي نهاية عام 2023، تضمَّن 27 من أصل 39 نظامًا للعقوبات في الاتحاد الأوروبي إعفاءً لأغراض إنسانية يتضمن عبارات من قرار الأمم المتحدة 2664.