ضمن سياق النزاعات المسلحة، تقوم طائفة متنوعة من العاملين في المجال الإنساني بدعم هذه الأعمال لإغاثة وحماية السكان المعرّضين للخطر. وتتباين الحماية القانونية التي يحظى بها العاملون المشاركون حسب وضعية الموظفين. ففي أي موقف معيّن، قد تختلف أوضاع موظفي الإغاثة. فعلى سبيل المثال، قد يجد المتطوعون الذين يعملون لصالح منظمات غير حكومية محلية أو دولية أنفسهم وهم يعملون جنبًا إلى جنب مع موظفي اللجنة الدولية للصليب الأحمر أو موظفين من إحدى وكالات الأمم المتحدة. ويعملون جميعًا، بدورهم، مع موظفين محليين من أبناء الدول الأطراف في النزاع.
ويحمي القانون الدولي الإنساني هؤلاء العاملين بصفتهم مدنيين. ولهؤلاء حقوق محددة تسمح لهم بإنجاز أعمال الإغاثة في أوقات النزاع. ويضع القانون الإنساني العرفي الساري على النزاعات المسلحة الدولية فروقًا بين العاملين في المجال الطبي والعاملين في الإغاثة، والعاملين المؤهلين لتنفيذ رسالة سلطة الحماية وموظفي الدفاع المدني، وهي فروق لا توجد في ما يتعلق بالنزاعات المسلحة غير الدولية. ومع ذلك، يحمي القانون الدولي الإنساني العرفي والقانون الجنائي الدولي هؤلاء العاملين مهما كانت طبيعة النزاع.
فالوضع الدبلوماسي لموظفي الأمم المتحدة يمنحهم حقوقًا محددة.
ولا يجب أن يكون هؤلاء العاملون أهدافًا لهجمات متعمدة أو مباشرة. ومع ذلك، أنشطة هؤلاء في ظروف النزاع المسلح تضعهم عرضة للخطر.
أدى تطور الأنشطة الإنسانية في أوقات النزاع إلى زيادة عدد الضحايا بين موظفي الإغاثة والخدمات الطبية العاملين في المنظمات غير الحكومية واللجنة الدولية للصليب الأحمر والأمم المتحدة. وقد تتصل الهجمات ضد الموظفين العاملين في برامج الأمم المتحدة أيضًا بمهمتهم في إدارة النزاع.
وفي الفترة بين عامي 2003 و2010، وضمن إطار منظومة الأمم المتحدة، لقي 254 موظفًا حتفهم. واحتجز المئات منهم رهائن. وعندما قتل سبعة عشر موظفًا من موظفي الأمم المتحدة المدنيين عام 2003 في مقر الأمم المتحدة في بغداد، تجاوز عدد الموظفين المدنيين الذين قتلوا أثناء أداء الواجب عدد قتلى موظفي الأمم المتحدة من العسكريين لأول مرة في تاريخ المنظمة الدولية. ويبقى مصير آخرين بعضهم محتجز والآخر مفقود منذ سبعينيات القرن العشرين، مجهولًا.
وقد أعاد مجلس الأمن الذي أدان مثل هذه الهجمات إلى الذاكرة أن مسؤولية الحفاظ على سلامة بعثات الأمم المتحدة تتحمّلها الدول المستضيفة وأطراف النزاعات. وفي 9 كانون الأول/ ديسمبر 1994، اعتمدت الجمعية العامة للأمم المتحدة اتفاقيّة سلامة موظفي الأمم المتحدة والأفراد المرتبطين بها، واعتمدت في 8 كانون الأول/ ديسمبر 2005 بروتوكولًا اختياريًّا ملحقًا بالاتفاقية ودخل حيز النفاذ في 19 آب/ أغسطس 2010 (تسع وعشرون دولة طرفًا حتى حزيران/ يونية 2015).
واليوم يتم تناول مسألة حماية العاملين في الأنشطة الإنسانية في تقارير دورية يقوم بدراستها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة (راجع رابعًا أدناه).
أولًا أفراد الخدمات الطبية
تحدّد اتفاقيات جنيف نظام حماية خاصًّا لأفراد الخدمات الطبية، في كل من النزاعات المسلحة الداخلية والدولية. أولًا، يجب حماية هؤلاء الأشخاص في جميع الأوقات. ولغرض المساعدة في تحديد هوياتهم، بهدف تسهيل هذه الحماية، هم مخولون بحمل شعار حماية محدّد (البروتوكول 1، المادتان 8 و15، البروتوكول 2، المادة 9).
← إ شارات، علامات وإشارات التعريف (الدلالة) أو الحماية، أفراد الخدمات الطبية.
☜ لا يوفّر القانون الإنساني حصانة خاصة للعاملين في مجال الإغاثة والمجال الطبي. وقد وضعت الحصانة لحماية النشاطات الدبلوماسية وليس الإنسانية.
إلا أن اتفاقيات جنيف لعام 1949 وبروتوكوليها الإضافيين تُحدِّد عدة فئات من الموظفين الذين يساهمون في أعمال الإغاثة وتمنحهم الحماية العامة (التي تحق لجميع المدنيين) وحقوقًا خاصة في أداء مهامهم. وعلى سبيل المثال، لحماية الخدمات الطبية، يخوّل الأفراد العاملون في المجال الطبي، باستعمال شارة حماية الصليب الأحمر أو الهلال الأحمر، ويعدّ عدم احترام المقاتلين لمثل هذه الشارات جريمة حرب.
أما في ما يتعلّق بالأشخاص العاملين في مجال عمليات الإغاثة الإنسانية التابعة للأمم المتحدة، فهناك عدة معاهدات تتعلّق بامتيازات وحصانات موظفي الأمم المتحدة، إلَّا أن تغطيتها محدودة بموظفين معينين من موظفي الأمم المتحدة وليست شاملة. بالإضافة إلى ذلك فإن أحكامها ليست وافية لمعالجة الخصائص المميزة لعمليات الأمم المتحدة الأخيرة والتي جمعت بين العناصر العسكرية والإنسانية.
وقد وسّع النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية الذي اعتمد في 17 تموز/ يولية 1998 في روما ودخل حيّز النفاذ في 1 تموز/ يولية في سنة 2002، تعريف فئات الموظفين العاملين في المجال الإنساني أو عمليات حفظ السلام الذين يتعرّضون لهجوم متعمد، بأنها جريمة حرب. وتشمل هذه الفئات:
- أفراد الخدمات الطبية والأشخاص الذين يحملون الشارة المميزة للصليب الأحمر؛
- الأشخاص العاملين في مجال المساعدة الإنسانية أو بعثات حفظ السلام ما دام تفويضهم يخولهم حقّ الحماية التي تمنح للمدنيين بموجب القانون الدولي المتعلق بالنزاع المسلح. ويمكن محاكمة القائمين بمثل هذه الهجمات، سواء نفذ الهجوم خلال نزاع مسلح محلي أو دولي، أمام محاكم وطنية أو المحكمة الجنائية الدولية (الموادّ 8-2- ب 3، 8-2- ب -24، 8-2- هـ - 2، 3 من النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية).
← حصانة؛ حماية، جرائم حرب/ جرائم ضد الإنسانية.
ثانيًا الموظفون المؤهلون لتنفيذ مهام الدول الحامية
يعتمد تنفيذ القانون الإنساني على نظام محدّد يهدف إلى رصد التزامات كل طرف من أطراف نزاع ما. وتوكل هذه المسؤولية إلى الدولة الحامية يكون ممثلوها أفرادًا (يعرفون بالقانون أشخاصًا طبيعيين) ممن لهم حقّ الوصول إلى والتفويض بزيارة الأشخاص الخاضعين للحماية والسكان المهددين بنزاع مسلح. وفي حال عدم اتفاق أطراف نزاع ما على هوية سلطة الحماية، يحق للجنة الدولية للصليب الأحمر التصرف كجهاز بديل وتحمل المسؤوليات.
وتكون الدول ملزمة بتدريب موظفين مؤهلين لتسهيل تطبيق المعاهدات والمشاركة في نشاطات الدول الحامية (البروتوكول 1، المادة 6). وتحدّد اتفاقيات جنيف أن هؤلاء الأشخاص يخضعون لموافقة السلطات الحكومية التي تجري على أراضيها هذه الواجبات. ويجب على أطراف النزاع تسهيل مهام هؤلاء الممثلين ممن لا يتجاوزون، بأي حال، المهامّ المكلفين بها. وبصورة خاصة، يجب أن يراعي هؤلاء الممثلون ”مقتضيات أمن الدولة التي يقومون فيها بواجباتهم“. (اتفاقيّة جنيف 4، المادة 9).
ويتألف موظفو الدولة الحامية من ممثلين عن دول أخرى ليست طرفًا في النزاع ممن يتمتعون بصفة دبلوماسي. وعلى المستوى العملي، يتولى مندوبو اللجنة الدولية للصليب الأحمر هذه المهام.
← الدول الحامية.
ثالثًا موظفو الدفاع المدني
تشير عبارة ”موظفو“ منظمات الدفاع المدني، في حالات النزاع، إلى أعضاء منظمات الدفاع المدني الوطنية الذين يكلفون حصريًّا بمهامّ إنسانية تهدف إلى حماية السكان المدنيين من مخاطر محتملة، ومساعدتهم على التعافي من الآثار المباشرة للأعمال العدائية أو الكوارث، وتوفير الظروف الضرورية لبقائهم. وتشمل الأشخاص المكلفين - من قبل سلطة مختصة في الطرف المعني - حصريًا بإدارة هذه المنظمات (البروتوكول 1، المادة 61).
ولذلك ينتمي الموظفون من أعضاء الدفاع المدني لمثل هذه البعثات إلى أحد أطراف النزاع. ولكن بإمكان موظفي منظمات الدفاع المدني من الدول المحايدة، أي الدول التي ليست طرفًا في النزاع، أو منظمات التنسيق الدولية، تنفيذ مهامّ الدفاع المدني بموافقة وتحت سيطرة طرف في النزاع (البروتوكول 1، المادة 64). ويجب احترام مثل هؤلاء الموظفين وحمايتهم (البروتوكول1، المادة 62). وفي الأراضي المحتلة، يحق لدولة الاحتلال تجريد موظفي الدفاع المدني من أسلحتهم ولا يجوز لها بأي حال من الأحوال، تحويل مهمتهم أو إجبارهم أو قسرهم أو حثّ مثل هذه المنظمات على أداء مهامهم بأي طريقة تمثل ضررًا على السكان المدنيين (البروتوكول 1 المادتان 63 و64).
← الدفاع المدني.
رابعًا موظفو الإغاثة
☜ أصبحت حماية موظفي الإغاثة الإنسانية قاعدة ملزمة في القانون العرفي، بحيث تُلزم جميع أطراف النزاعات المسلحة الدولية وغير الدولية. وتنص الدراسة التي نشرتها اللجنة الدولية للصليب الأحمر في سنة 2005 بشأن القانون الدولي الإنساني العرفي على أنه ”يجب احترام وحماية أفراد الغوث الإنساني “ (القاعدة 31)، و”يجب احترام وحماية الأعيان المستخدمة لعمليات الغوث الإنساني“ (القاعدة 32).
1 النزاعات الدولية المسلحة
تهدف أعمال الإغاثة إلى منفعة المدنيين الذين لا يحصلون على الإمدادات والموادّ الغذائية الكافية والمناسبة لبقائهم على قيد الحياة (اتفاقيّة جنيف 4، الموادّ 23، 55، 59، البروتوكول 1، الموادّ 69-71). وهذه تشمل وجود موظفين للإغاثة. وعندما توافق أطراف النزاع على أعمال الإغاثة، فقد يجعلونها مشروطة بحيث تجري عملية توزيع المساعدة تحت الإشراف المحلي للدولة الحامية أو بديل عنها (البروتوكول 1، المادة 70).
وعلى المستوى العملي، فإن غياب أي دولة حامية في معظم عمليات الإغاثة، يضع عبئًا إضافيًّا من المسؤوليات على موظفي الإغاثة. إذ يجب أن يتمكنوا من أداء واجبات حماية ومراقبة معينة، وهم يؤدون دورهم كبديل للدولة الحامية. ويشمل هذا على سبيل المثال، مسؤولية ضمان توزيع الإغاثة بطريقة إنسانية وغير منحازة وبهدف فائدة السكان المدنيين فقط. وبدون هذا الضمان، بإمكان الطرف المعني في النزاع رفض شحنات الإغاثة.
☜ يجب على الأطراف السامية المتعاقدة السماح وتسهيل مرور إمدادات وموظفي الإغاثة بسرعة ودون إعاقة، حتى إذا كانت مثل هذه المساعدة مقدمة إلى السكان المدنيين للطرف المعادي (البروتوكول 1، المادة 70).
- وحيث يكون ضروريًّا، يشكل موظفو الإغاثة ومعداتها جزءًا من المساعدة المقدمة في أعمال الإغاثة بالإضافة إلى تجهيزات الإغاثة الفعلية. ويتحمَّل مثل هؤلاء الأشخاص مسؤولية نقل هذه الإمدادات وتوزيعها. وتخضع مشاركتهم لموافقة الطرف الذي تجري على أراضيه هذه الواجبات.
- يجب احترام هؤلاء الموظفين وحمايتهم (البروتوكول 1، المادة 71).
- لا يحق لموظفي الإغاثة تجاوز شروط مهامهم، بأي حال من الأحوال. وبصورة خاصة، يجب أن يأخذوا في الاعتبار متطلبات أمن الطرف الذي تنفذ على أراضيه هذه الواجبات، وقد يتمّ إنهاء خدمات أي موظف لا يحترم هذه الشروط (اتفاقيّة جنيف4، المادة 9، البروتوكول 1، المادة 71).
2 النزاعات المسلحة الداخلية
تذكر المادة الثالثة المشتركة في اتفاقيات جنيف الأربع أن اللجنة الدولية للصليب الأحمر وأية منظمات إنسانية غير متحيزة تحتفظ بحق المبادرة الإنسانية.
ويؤكد البروتوكول الإضافي الثاني الملحق باتفاقيات جنيف أنه يحق لجمعيات الإغاثة فقط تقديم خدماتها لتنفيذ الأعمال التقليدية المتعلقة بضحايا نزاع مسلح. وينص أيضًا على أنه حين يعاني السكان المدنيون من الحرمان الشديد بسبب نقص الإمدادات الضرورية لبقاء السكان كالأغذية والإمدادات الطبية، تُبذل أعمال الإغاثة ذات الطابع الإنساني الحيادي البحت وغير القائمة على أي تمييز مجحف لصالح السكان المدنيين بموافقة الطرف السامي المتعاقد المعني (البروتوكول 2، المادة 18). وعليه لا يمنح هذا البروتوكول أي وضعية محدّدة لأي موظف يجري تحديده بوضوح إلَّا من خلال التوكيد الصريح على ضرورة حماية أفراد الخدمات الطبية في أوقات النزاعات المسلحة غير الدولية (البروتوكول 2، المادة 9). ولكن هذا لا يعني أن أعمال الإغاثة وخاصة الطبية منها، تعتبر بطريقة ما أعمالًا عدائية أو أعمالًا داعمة للطرف الخصم. وهذا أمر مهم خصوصًا في النزاعات المسلحة غير الدولية، عندما يصعب التمييز أحيانًا بين ما هو مدني ومقاتل والتي تميل لهذا السبب بالذات، إلى أن تصبح حروبًا شاملة تعدّ فيها حتى عمليات الإغاثة أعمال خيانة أو عدم ولاء.
وقد وحّد القانون الدولي الإنساني العرفي المبادئ الأساسية لحماية موظفي الإغاثة ووسَّع نطاق تطبيقها لتشمل النزاعات المسلحة غير الدولية. إضافة إلى ذلك، يرى النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية أن الهجمات المتعمدة على هؤلاء الموظفين تشكِّل جريمة حرب في النزاعات المسلحة الدولية وغير الدولية.
خامسًا موظفو الأمم المتحدة المشاركون في أعمال الإغاثة
في أعمال الإغاثة يتألف فريق العمل الميداني العامل في مختلف وكالات الأمم المتحدة الإنسانية في معظمه من موظفين لا يستفيدون من الوضع والحصانة التي توفر للدبلوماسيين حسب معاهدة فيينا الخاصة بالعلاقات الدبلوماسية المؤرخة 18 نيسان/ أبريل 1961. كما أنهم لا يستفيدون كذلك بصورة عامة من الحصانة التي توفّر لموظفي وخبراء الأمم المتحدة المنصوص عليها في اتفاقيّة امتيازات الأمم المتحدة وحصاناتها المؤرخة 13 شباط/ فبراير 1946. وتهدف معاهدة 1946 إلى حماية موظفي الأمم المتحدة من الضغوط الوطنية وبالتالي تعزيز احترام ”الشخصية الدولية الخاصة“ لبعثة المنظمة، بموجب المادة 100 من ميثاق الأمم المتحدة. إلّا أنها لا توفّر أي وسيلة لضمان حاجة وأمن هؤلاء الموظفين من المخاطر التي قد يتعرّضون لها في مسار أعمال الإغاثة التي يقومون بها.
وفي 9 كانون الأول/ ديسمبر 1994، اعتمدت الجمعية العامة للأمم المتحدة نصّ اتفاقية خاصة بسلامة موظفي الأمم المتحدة والأفراد المرتبطين بها (القرار 49/59) ودخلت هذه الاتفاقية حيّز النفاذ في 15 كانون الثاني/ يناير 1999، وصدَّقت عليها 92 دولة حتى نيسان/ أبريل 2013. والقضية التي تواجهها هذه المجموعة من الأحكام هي كيفية معالجة الهجمات ضدّ موظفي الأمم المتحدة والمنظمات غير الحكومية، العاملين في عمليات حفظ السلام وبناء السلام التابعة للأمم المتحدة من زاوية قانونية، وكيفية منع وقوع مثل هذه الهجمات. ومن المشاكل التي تفرضها الاتفاقية أن النصّ ذاته يهدف إلى حماية الموظفين العسكريين المشاركين في عمليات حفظ السلام التي تتولاها الأمم المتحدة وموظفي المساعدات الإنسانية المشاركين في عمليات الإغاثة. وفي الوقت الحاضر، يمكن حلّ هذا الغموض بالرجوع إلى الأوضاع المخصصة لفئات مختلفة من موظفي الإغاثة بموجب القانون الإنساني الذي ينصّ على حماية ملموسة ولكن منفصلة للمقاتلين والتي يمكن تطبيقها على الأفراد العسكريين المشاركين في عمليات الأمم المتحدة.
بالإضافة إلى ذلك، لا تغطي هذه الاتفاقية أي أنشطة قسرية قد تدخل فيها الأمم المتحدة. ويشير النصّ إلى أن القانون الإنساني يطبق على الأفراد العسكريين الذين يتم نشرهم ضمن سياق العمليات التي يفوضها مجلس الأمن بموجب الفصل السابع من الميثاق. وعليه، تختصّ الاتفاقية بعمليات حفظ السلام بالمعنى الأدق للعبارة. وفي 8 كانون الأول/ ديسمبر 2005، اعتمد البروتوكول الاختياري الملحق باتفاقية سنة 1994 (A/60/518) وهو يوسِّع نطاق تطبيق الاتفاقية. وهو يشمل موظفي الأمم المتحدة والأفراد المرتبطين بها العاملين في مجال الإغاثة الإنسانية وبعثات المعونات السياسية والإنمائية، بالإضافة إلى العاملين عادة المشاركين في عمليات حفظ السلام أو بناء السلام. وهو يشمل صراحة العاملين في المنظمات غير الحكومية الذين يعتبرون شركاء منفذين تابعين للأمم المتحدة. ودخل هذا البروتوكول حيز النفاذ في 19 آب/ أغسطس 2010، وهو يلزم 29 دولة طرفًا اعتبارًا من نيسان/ أبريل 2013.
أمن جماعي، حفظ السلام؛ مجلس الأمن التابع للأمم المتحد ←.
سادسًا سُبل الانتصاف والعقوبات عند التعدي على موظفي االإغاثة الإنسانية
أدان مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بشدة في سنة 2003 جميع أشكال العنف الذي يتعرّض له موظفو الإغاثة الإنسانية وأولئك المشاركون في عمليات المساعدات الإنسانية. وطالب الأمين العام الأمم المتحدة بإطلاعه على الأوضاع التي يستحيل خلالها تقديم المساعدات بسبب العنف الموجه ضدّ موظفي الإغاثة الإنسانية وضد موظفي الأمم المتحدة والأفراد المرتبطين بها (قرار مجلس الأمن رقم 1502). ويأتي هذا القرار على إثر العديد من التقارير التي أعدّها الأمين العام حول حماية السكان المدنيين وكذلك العديد من القرارات التي سبق وأن اتخذها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة حول التهديدات التي تشكلها الانتهاكات الجسيمة للقانون الإنساني ولحقوق الإنسان والسلام والأمن الدوليين.
وتضمّن تعريف جرائم الحرب الذي قدّمه النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية الدائمة الجديدة، الذي اعتمد في تموز/ يولية 1998، شنّ هجمات متعمدة على الأعضاء والمنشآت والمعدات والوحدات والحافلات الخاصة بالبعثات التي تقدّم المساعدات الإنسانية أو بعثات حفظ السلام وذلك وفقًا لميثاق الأمم المتحدة. وبالنسبة إلى الأشخاص المشاركين في عمليات حفظ السلام فهم قد يستفيدون من مثل هذه الحماية إذا كانوا ”ممن يحق لهم الحماية التي توفّر للمدنيين“، بموجب القانون الإنساني (بمعنى أنهم لا يعتبرون مقاتلين). وفي حال الوفاء بهذه الشروط، فإن توجيه هجمات مقصودة ضدّ مثل هؤلاء الأشخاص يعتبر جريمة حرب يمكن مقاضاتها في المحاكم الوطنية، أو عند الفشل في ذلك، من قبل المحكمة الجنائية الدولية. وينطبق تعريف جرائم الحرب على النزاعات الدولية والمحلية (المادتان 8-2- ب ’3‘ و8-2- هـ ’3‘ من النظام الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية). ومن الممكن عرض مثل هذه الأعمال وكذلك القتل المتعمد والتعذيب أو احتجاز الرهائن من موظفي الإغاثة (المادة 8-2 أ- أولًا وثانيًا وثالث عشر) على المحاكم الوطنية أو بموجب مبدأ التكافلية على المحكمة الجنائية الدولية.
شارات، علامات وإشارات التعريف (الدلالة) أو الحماية ؛ حصانة؛ المحكمة الجنائية الدولية؛ أفراد الخدمات الطبية؛ حفظ السلام؛ سلامة، أمن؛ حماية؛ جرائم حرب/ جرائم ضد الإنسانية.
Baccino-Astrada, Alma. Manual on the Rights and Duties of Medical Personnel in Armed Conflicts. Geneva: ICRC/League, 1982.
Dinstein, Yoram. The Conduct of Hostilities under the Law of International Armed Conflict. Cambridge: Cambridge University Press 2004, esp. chap. 6.
Fisher, David. “Domestic Regulation of International Humanitarian Relief in Disasters and Armed Conflict: A Comparative Analysis.” International Review of the Red Cross 866 (June 2007): 345–72.
Henckaerts, Jean-Marie, and Louise, Doswald-Beck, eds. Customary International Law. Vol. 1, The Rules. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, esp. part 2, chaps. 7 and 8.
“Humanitarian Actors.” International Review of the Red Cross 865 (March 2007): 5–229.
Loye, Dominique, and Robin Coupland. “Who Will Assist the Victims of Use of Nuclear, Radiological, Biological or Chemical Weapons—and How?” International Review of the Red Cross 866 (June 2007): 329–44.
